چگونگی مدیریت سرزمینی ایران: فدرالیسم قومی یا تمرکززدائی؟
در ۲۵ آبان ماه ۱۳۹۷، چند حزب و سازمان استانی باتفاق چند گروه سیاسی چپ، طی طرح مشترکی، بنام مردم ایران و دمکراسی، مبانی نظری خود را برای تجزیه کشور منتشر کردند. در اساسی ترین بخش این طرح امده است که: "کشور ایران سرزمینی است که در نتیجه همزیستی ملیتهای فارس، ترک، کرد، عرب، بلوچ، ترکمن و دیگر مجموعه‌های زبانی و قلیتهای مذهبی و فرهنگی شکل گرفته است. برای اتحاد پایدار و باهم ماندن مردمان ایران ضروری است: اولا هویت و حقوق ملی - دموکراتیک این مردمان پذیرفته و حق تعیین سرنوشتشان به رسمیت شناخته شود. ثانیا تمرکز قدرت و مرکز گرائی تاکنونی، جای خود را به عدم تمرکز و تقسیم قدرت در ساختار سیاسی ایران بدهد. ما خواهان اتحاد آزادانه مردمان ایران در یک سیستم سیاسی و اداری فدرال هستیم. "
من در یک پست کوتاه در شبکه‌های اجتماعی، این طرح را "تجزیه طلبی"ارزیابی کردم و مخالفت خودم را با آن اعلام نمودم. موضع گیری صریح من مورد استقبال و تشویق عده بسیار وسیعی از ایرانیان قرار گرفت و تعدادی هم به من ایراد کردند که با این موضع نشان داده‌ام که به مساوات قومی یا منطقه‌ای اعتقادی ندارم. عده‌ای هم خواستند که نظر مشخص خودم را برای حل "مسئله قومی"به اطلاع عموم برسانم تا هرنوع سوء تفاهمی برطرف گردد. ضمن تشکر از همه این عزیزان، دراین مقاله کوتاه سعی میکنم موضع روشن تری را بیان کنم. یادآور شوم که نظرات پیشنهادی در این مقاله شخصی و ازمایشی هستند و نیاز به فکر دقیق تر و جزئیات بیشتری دارند. خوشبختانه تشکل آبان در نظر دارد که طرح جامع خود را برای سامان دهی مدیریت سرزمینی و بخشی کشور با توجه دقیق و کامل به مشکل مناطق ایران، با همکاری هموطنان متخصص در این رشته، بزودی پیشنهاد و در معرض قضاوت عموم قرار دهد
در ابتدا بنویسم که یکی از تخصص‌های دانشگاهی من "برنامه ریزی و توسعه منطقه ای"است و طی سی و چند سالی که مشغول تدریس و تحقیق در این زمینه بوده‌ام، مقالات متعددی را در جورنال‌های علمی دنیا چاپ کرده‌ام که تعدادی از انها مستقیم در باره مسایل و سیاست‌های منطقه‌ای (استانی) و قومی ایران بوده‌اند. پی دی اف تعدادی از این مقالات از طریق وب سایت شخصی من در دسترس هستند. چند نمونه این مقالات عبارتند از: ۱. قومیّت و امنیت: پیدایش جنبش‌های قومی دسته جمعی در ایران؛ ۲. به سوی نظریه سرمایه مجتمع زیستی؛ ۳. پویایی شناسی توسعه و نابرابری استانها در ایران؛ ۴. استراتژی برنامه ریزی جامع خوداتکاء منطقه ای؛ ۵. در جستجوی مفهوم سیاست‌های قومی؛ ۶. تهران: رشد و تضادها؛ ۷. دولت و عدالت منطقه‌ای در ایران بعد از انقلاب؛ ۸. جنبش‌های مردمی، سوانح، و سیاست‌های دولت برای توسعه منطقه ای؛ و ۹. برنامه ریزی منطقه‌ای در ایران. اصل این مقالات به انگلیسی نوشته شده‌اند و بیشترانها به فارسی هم ترجمه شده‌اند.
فدرالیسم تجزیه طلب و جعل مفاهیم
چرا من طرح آن ده سازمان سیاسی را "تجزیه طلبی"ارزیابی کردم؟ اول، نه به این دلیل که انها خواستار"فدرالیسم"شده بودند بلکه خواستار "فدرالیسم قومی"شده‌اند. من درواقع از کلمه فدرالیسم در توجیح موضع‌ام استفاده نکردم. در زیر خواهم نوشت که چرا فدرالیسم الزاما به معنی جدایی طلبی نیست ولی فدرالیسم قومی حتما جدائی طلب است. دوم، نویسندگان آن سطور، فدرالیسم قومی را در چهارچوب "حق تعیین سرنوشت"مطرح کرده بودند، وهم این جمله است که خواست "فدرالیسم"انها را تجزیه طلب و شبیه سیستمی میکند که کنفدرالیسم خوانده میشود (کنفدراسیون). در فدرالیسم حق تعیین سرنوشت نداریم. در کنفدرالیسم داریم. سوم، در کنار این "حق تعیین سرنوشت"، نویسندگان دو مفهوم جعلی دیگرهم بکار میگیرند که قصد آنها را برای تجزیه طالبی اشکارتر میکنند. یکی کلمه "ملیت"است و دومی "اتحاد آزادنه"این ملیتها.
حق تعیین سرنوشت مفهومی عام است و همه انسانها این حق را در سطوح فردی و جمعی در جوامع دمکراتیک دارا هستند و یا باید دارا باشند. این مفهوم، فرا ملیتی، قومی، نژادی، جنسیتی، و غیره است. اطلاق ان درمفهوم جفرافیائی اما بمعنی مشخص حق جدا شدن از یک اتحادیه سرزمینی است. بعد از جنگ‌های "صد ساله"در اروپا که به معاهده "وست فیلیا" (۱۶۴۸) و تشکیل "دولت-ملت"ها منتهی شد، هر یک از واحد‌های جغرافیائی جدید صاحب این حق شدند. بیش از دو و نیم قرن بعد، متعاقب انقلاب اکتبر ۱۹۱۷ در روسیه، این حق به مناطقی که امپراطوری تزاری بزور زیر کنترل مسکو درآورده بود داده شد. از آن زمان، جنبش‌های قومی و برخی نیروهای چپ، بدون توجه به ویژگی آن وضعیت در جمهوری سوسیالیستی نو پا، این مفهوم "حق تعیین سرنوشت"را طوطی وار تکرار کردهاند، وگاها هم از آن برای مقاصد سوء جدائی طلبی استفاده نامشروع کردهاند.
مهمترین ویژگی آن وضعیت، بکارگیری "زور"توسط امپراطوری تزاری برای چسباندن این مناطق به روسیه بود. مفهوم "اتحاد آزادانه"هم که در طرح آن ده سازمان بکار گرفته شده است بمعنی این است که مناطق آیران با "زور"تهران یا "ملیت فارس"، که مفهوم جعلی دیگری است، بهم چسبانده شده‌اند. بنابراین، برابر ادعای تجزیه طلبان، در یک ایران دمکراتیک آینده این زور باید برداشته شود و اتحاد مناطق "داوطلبانه"باشد. بعبارت دیگر، اگر منطقه‌ای نخواست درون ایران بماند، حق خروج داشته باشد. من تالش هستم و برابر این طرح، منطقه تالش من میتواند از ایران جدا شود. چون نصف دیگر تالش در جمهوری آذربایجان قرار دارد (بدلیل معاهده ننگین گلستان) و این حق خروج را هم ندارد، جاده پیوستن این دو تیکه بدنم یکطرفه از ما به انها میگردد. برای بقیه اقوام ایرانی واقع در مرزهای کشورهم وضعیتی کم و بیش مشابه وجود دارد.
این تفکر در باره ایران، کشور را یک امپراطوری فرض میکند، یعنی همان مفهومی که طرفداران تجزیه ایران در غرب از سالها روی آن مانور میدهند. مشخصا، انها ادعا دارند که ایران یک "دولت-ملت"نیست بلکه یک امپراطوری است که اجزا آن با زور دولت مرکزی بهم چسبیده‌اند. بنابراین، برای تجزیه ایران، فقط کافی است که دولت مرکزی تضعیف شود که در آن صورت کشور از هم میپاشد. فشار و تحرکات خارجی برای تضعیف ایران و کاهش عمق راهبردی-دفاعی کشور توسط دولت‌های عثمانی، انگلیس، و روسیه در گذشته، و امریکا، اسرائیل و عربستان این اواخر هم درهمین راستا اعمال شده‌اند. مشکل این نطریه در جعلی بودن آن است جون حتی در زمانهایی هم که دولت مرکزی دراشد ضعف خود بود یکپارچگی کشور بعد از یک دوره "آشوب قومی"یا منطقه‌ای حفظ شده است. برای همین هم تجزیه طلبان در کنار آن نطریه تجزیه دائما بدنبال یافتن نیروهای تجزیه طلب برای اعمال امیال خود هم بوده‌اند، و گاها هم از طریق تحمیل جنگ قسمت هائی از خاک کشور را از ان جدا و عمق راهبردی-دفاعی انرا کوچک کردهاند.
جعلی ترین قسمت طرح آن سازمانهای سیاسی، در بکارگیری مفهوم "ملیت"درارتباط با نیروهای قومی کشور است. بعبارت دیگر، از دید این سازمانها، اقوام ایرانی ملت هائی هستند که در زیر یوغ ملت فارس بزور جمع شده‌اند. اطلاق "ملت"به "اقوام"ایرانی با علم سیاست و روابط بین الملل ناسازگار است. بطور مشخص، در این علوم، ملت بمعنی مجموعه جدا ناپذیر مردم، جغرافیا، فرهنگ (و تاریخ)، دولت (یا حکومت) و روابط بین المللی است. بعبارت دیگر، صرفا جمعی از مردم که در جغرافیای مشخصی زندگی میکنند را نمیتئوان یک ملت خواند چرا که ان مجموعه فاقد حکومت، روابط بین المللی یا شناسائی رسمی جهانی است. با این تعریف، ایران یک ملت یا دولت-ملت است اما، بطور مثال، کردستان، آذربایجان وگلستان ملت نیستند. عدم درک درست از معنی "ملت"یکی از دردهای اساسی فرهنگ سیاسی کشور است که تشکل آبان درصدد علاج آن است.
باید اعتراف کرد که طرح این ده سازمان سیاسی ایده‌های بسیار درستی را هم مطرح میکند که میبایست در یک ایران نوین نهادینه شوند. مثلا، در رابطه با مناطق کشور، میخواهد که "تمرکز قدرت و مرکز گرائی تاکنونی، جای خود را به عدم تمرکز و تقسیم قدرت در ساختار سیاسی ایران بدهد. "هیچ انسان دمکراتی نمیتواند منکر این خواسته بحق برای تمرکز زدائی و توزیع عادلانه قدرت سیاسی در کشور بشود. آن تقسیم قدرت، که باید عمدتا از طریق کاهش قدرت ساختارهای بخشی کشور اعمال شود، به فضای جغرافیایی کشورهم قابل اشاعه است. نویسنگان حتی خواست "فدرالیسم"خود را هم میتوانستند در چهارچوب همین خواست تمرکز زدایی مطرح کنند که حتما برای جمع بیشتری از ایرانیان قابل قبول میشد. اما، متاسفانه با بکارگیری فدرالیسم قومی و آن مفاهیم ایدئولوزیک جعلی، طرح پیشنهادی، اینگونه خواسته‌ها را تضعیف کرده و حتما موجب تفرقه، حتی جنگ داخلی، میان نیروهای دمکراتیک کشور میشود. یادآورگردم که فدرالیسم اصولا از تقسیم یک کل به پاره‌های کوچک درست نمیشود بلکه از جمع پاره‌های کوچک موجود برای تشکیل یک کل ایجاد میگردد. بعبارت دیگر، فدرالیسم برای تجزیه کردن نیست، برای متحد کردن است. فدرالیسم قومی این سازمانها البته در جهت عکس این قاعده عمل میکند.
براستی چه ارزش ذاتی‌ای در آن مفاهیم "حق تعیین سرنوشت"و "ملیت"اقوام نهفته است که باید بخاطر انها یک ایده خوب و عملی را کشت؟ متاسفانه اشاعه این گونه ایده‌های غیرمیهنی باعث نگرانی و حتی ترس بخش عظیمی از ایرانیان میشود - که شده- و بنابراین آب توی آسیاب آن نیروهائی میریزد که مخالف هر نوع تغییر در وضع موجود هستند. کم نیستند کسانی که امروز مردم ایران را از سرنگونی نظام روحانون میترسانند و ادعا دارند که ایران بعد از سرنگونی عراق یا سوریه خواهد شد. این در حالی است که اکثریتی از همین ایرانیان کشوردوست از تبعض و اجحافی که بعضا علیه اقوام ایرانی و اقلیت‌های مذهبی کشور اعمال میگردد بیزارند و میخواهند این تبعیضات و نابرابری‌های منطقه‌ای و استانی تصحیح شوند. اما اکثریتی از همین ایرانیان هم به جد معتقدند که "فدرالیسم قومی"، "خودمختاری قومی "و ایده‌های نظیر فرمولهای بسیار نامناسبی برای برطرف کردن آن مشکلات سرزمینی کشورهستند. در همین حال هم، این نوع ایده‌های نامناسب هستند که مردم ایران را بدرستی بسوی حمایت از تقویت بنیه‌های دفاعی کشور سوق میدهد -- گاها حتی انها را حامی سیاست‌های تهاجمی یا مداخله جویانه دولت‌ها هم میکند.
بسوی یک سیستم مدیریت سرزمینی دمکراتیک
ایران کشوری "کثیرالاقوم"است ولی اقوام ایرانی با زور به همه نچسبیده‌اند چون ایران یک امپزاطوری نیست بلکه یک "دولت-ملت"است. متاسفانه اقوام قوی تر و دولت مرکزی به اقوام ضعیف تر و دولت‌های محلی اجحاف کردهاند و میکنند. این اجحاف بهمراه "هویت قومی"بین برخی اقوام گاها باعث خواست "خودگردانی"اداری و حتی "خودمختاری"شده است و میشود. این اجحاف ناحق است ولی مطمین نیستم که با فدرالیسم قومی یا خودمختاری قومی برطرف گردد. درواقع درهیچ جای دنیا فدرالیسم راه حل مشکل قومی یا نابرابری منطقه‌ای نبوده است. اکثر کشورهائی که فدرال هستند اصلا مشکل قومی ندارند و انها که مشکل قومی را حل کردهاند اصلا از نظام فدرالیسم استفاده نبرده‌اند. این مشکلات معمولا از دو طریق حل میشوند و شده‌اند: یک نظام اداری-سرزمینی غیر متمرکر دمکراتیک و سیاست‌های توزیع امکانات ملی از طریق ابزارهای کنترل و تشویق دولتی.
ساختار اداری-سرزمینی مدیریت کشورها براساس مدلهای یونیتاریسم (سنترالیسم یا مرکزگرا)، فدرالیسم، و یا مدلهای بینابینی متمرکز و غیر متمرکز سازمان داده شده‌اند. در مدلهای مرکزگرا ساختارهای بخشی و بهمراه آن وزرای بخشها حاکم هستند. تقسیم قدرت در این نظامها عمودی است و تنها یک وزارت خانه، وزارت کشور، ساختارهای افقی-سرزمینی (استانی یا ایالتی) دارد. در سیستم فدرال، در مقابل، سرزمین و رئیس ایالات، و نه بخش یا وزرا، با محدودیت هائی، حاکم هستند و تقیسم قدرت افقی است. تنها تعدادی وزارت خانه درسطح دولت فدرال قدرتمند هستند (دفاع، امور خارجه و خزانه داری). اینکه کشورها چه مدلی را انتخاب کردهاند، بحد زیادی به تاریخ تحول سیاسی آنها مربوط میشود. در ایران ساختار اداری-سرزمینی مدیریت کشوراز نوع بخشی، مرکزگرا و عمودی است. در کشورهائی که وضعیت مدیریتی بینابینی دارند، مثل سوئد، فرمولهای ویژه‌ای برای توازن قدرت بین بخش و سرزمین پیدا کردهاند.
فدرالیسم غیرمتمرکز ترین فرم و نادرترین فرم سازمان مدیریت سرزمینی است و معمولا در وضعیت هایی شکل میگیرد که نخبگان ایالات موجود به پذیرش اوتوریته مطلق یک مرکزیت در کشوری که در حال شکل گیریی است نیستند. بعبارت دیگر، فدرالیسم عمدتا محصول مبارزه درون نخبگان سیاسی برای حفظ قدرت در ایالت خود است. متاسفانه درک غلطی در ایران از فدرالیسم وجود دارد که انرا به وضعیت اقوام پیوند میزند. البته انچه واقعیت دارد این است که نخبگان سیاسی اقوام در سهم خواهی از قدرت، پشت فدرالیسم قائم میشوند. بعبارت دیگر، خواست فدرالیسم، لزوما یک خواست دمکراتیک نیست بلکه میتواند مبارزه‌ای بین نخبگان غیردمکراتیک اقوام برای سهم خواهی از قدرت نخبگان غیر دمکرایک مرکز باشد. بعلاوه، فدرالیسم یک سیستم سیاسی است و تاثیر اقتصادی ان، مثلا در متوازن کردن توسعه میان اقوام یا ایالات، فرعی است. این هم درک غلط دیگری در ایران از فدرالیسم است. بعبارت دیگر، فدرالیسم را به غلط معادل سیستمی میدانند که به برابری توسعه بین اقوام و سرزمینها کمک میکند.
آنچه مسلم است، سیستم اداری ایران بطورغیرمعقولی متمرکز است. سوای "تمرکز بخشی"یا وزارتی، این سیستم، تهران را عملا "امپریالیسم"ایران کرده است. این سیستم متمرکز باید حتما در یک ایران نوین غیر متمرکز شود. اما آیا راه حل فدرالیسم قومی است؟ به اعتقاد من به چند دلیل نه: اول، نخبگان قومی در کشور کمتر از نخبگان غیر قومی غیر دمکراتیک نیستند. فدرالیسم قومی در چنین وضعیتی میتواند حتی وضعیت اقوام را از نظر سیاسی و اقتصادی وخیم تر کند. دوم، اکثر مناطق قومی کشور منابع محلی کافی ندارند و فاصله طبقاتی درون اقوام عمیق است. در چنین وضعیتی، فدرالیسم قومی بمعنی رها کردن مناطق فقیرقومی و طبقات فقیرانها بحال خود و قراردادن انها در تسلط استثمارگونه نخبگان قومی یا محلی خواهد بود. سوم، جغرافیای سیاسی کشور بسیار پراکنده و نا متصل است و در چنین وضعیتی، فدرالیسم قومی، تلفیق ملی را مشکل و هویت ملی را تضعیف خواهد کرد. جهارم، اکثریتی از اقوام ورای مرزهائ خود اقوام هم نوع دارند. این وضعیت میتواند نخبگان سیاسی اقوام را بطور دائم در تلاش برای جدائی از مرکز نگهدارد. بسیاری از کشورهای همجوار و فراجوار کشورهم، که همیشه بدنبال کاهش عمق راهبردی-دفاعی کشور نشسته‌اند، میتوانند از این وضعیت بیشترین سود را ببرند.
اینکه سیستم مدیریت اداری-سرزمینی کشور بعد از گذار از نظام موجود باید چگونه باشد، یک تصمیم ملی است. بنظر من، یک سیستم غیرمتمرکزاز نوع کشورهای اسکاندیناوی میتواند در ایران کار برد مفید داشته باشد. بطور مشخص، چند تغییر باید حتما اتفاق بیافتد. اول، حکومت (مرکزی و محلی) باید دمکراتیک، منظبط و قانونمند گردد. بدون این تغییرهیچ راه حلی برای اداره بهتر کشور وجود نخواهد داشت. دوم، قدرت بخشها (وزرا) به نسبت سرزمینها (استاندارها) باید بحد زیادی کاهش یابد. یک راه قدرتمند کردن استاندارها، افزایش قدرت انها بر نهادهای بخشی و مدیران کل انها در سطح استان ذیربط است. مثلا، همزمان میشود ادارات کل استانها را در اختیار استاندارها و وزرا قرار داد. سوم، افزایش قدرت مالی استاندارها از طریق سیستم "فدرالیسم مالی"است که در چهارچوب آن استنانها بخش بزرگی از مالیات‌ها را در محل نگهمیدارند. در مورد استانهای فقیرتر، باید از سیاست توزیع منابع ملی استفاده کرد. و چهارم، استاندارها انتخابی و حتی المقدور از نیروهای بومی ولی تحت حاکمیت دولت مرکزی باشند. این رل نباید مانع انتخاب استاندارهای "غیر بومی"بشود. در ایران دمکراتیک، همه مردم کشور شهروندان برابر هستند و نباید اجازه داد که دیوارهای طبقاتی، قومی و سرزمینی انها را از هم جدا و یا حق شهروندی انها را مخدوش سازد.
ادغام نخبگان قومی در سیستم اداری مرکزی کشور قدم مهم دیگری است. ایران آینده باید یک دمکراسی پارلمانی باشد با یک رئیس نمادی، یک نخستوزیر قدرتمند و یک مجلس سنا در کنار یک مجلس شورای ملی انتخابی. هراستان باید دو سناتور انتخابی داشته باشد که توسط مردم همان استان انتخاب میشوند. برای کاهش قدرت مرکز براستانها، وزارت کشور نباید در کنترل استاندارها باشد. آنها به اتفاق وزرا زیر نظر نخست وزیر (منتخب مجلس سنا و شورا با تایید رئیس کشور) کار میکنند. استاندارها مسئول برنامه ریزی اقتصادی برای استانهای خود هستند و سازمانهای محلی برنامه ریزی در سطح استان و فرمانداریها باید تقویت شوند. برنامه ریزی ملی هم باید در دو سطح کلان ملی از بالا و خرد محلی از پائین انجام پذیرد. دراین سیستم، مناطق در سطوح بخشداریها بشکل "مجتمع‌های زیستی"فرض میشوند که دارای "سرمایه‌های محلی"هستند، و در صورت کمبود از سرمایه‌ها و منابع ملی و استانی تغذیه میشوند.
در پایان یادآور گردم که عملکرد موفق ساختار مدیریت اداری-سرزمینی پیشنهادی منوط به توفیق در دمکراتیزه کردن و توسعه مقتدرانه وهمه جانبه کشور خواهد بود. ساختن چنین ایران نوینی، همبستگی، همکاری و اتحاد "ملت گرایانه"همه ایرانیان را می‌طلبد و دشمنی ملی به هر بهانه‌ای تخریب کننده است. دنیای امروز دنیای تلفیق است و نه تفریق، و ایرانیان هم باید در همین راستا "ملت سازی"کنند. "فدرالیسم قومی"، یا همان خان-خانی گریهای دوره فئودالیته، مغایر همبستگی ملی و توسعه دمکراتیک کشور است و باید با آن بجد مبارزه کرد. ایران نوین باید براساس ایده ملت گرائی ساخته شود که عمدتاً کشور را شامل پنج بُعد مردم، سرزمین، حکومت، تاریخ و فرهنگ، و جایگاه جهانی آن می‌داند. در ایران نوین باید مردم دمکرات و شاد، سرزمین پاک و آباد، دولت قانونمند و منضبط، فرهنگ و تاریخ شکوفا و غرور آفرین، و جایگاه کشور در جهان عزتمند و رفیع گردد. برنامه ریزی برای توسعه دموکراتیک کشور هم به معنی جوابگو بودن به نیازهای متفاوت طبقات اجتماعی و مناطق کشوراست، و برنامه توسعه ملی باید مردم-محور، سرزمین-محور، عدالت-محور، رشد-محور و طبیعت-محور باشد. در چنین ایرانی تبعض از هرنوعی، مردمی یا جغرافیائی، ممنوع خواهد بود و همه شهروندان کشور با حقوق مساوی با هم در یک همبستگی ملی زندگی افتخارآمیزی خواهند داشت. این ایرانی است که تشکل آبان در جهت ساختن آن مبارزه بی امان خواهد کرد. شاد مردم ایران- جاوید سرزمین ایران
www.amirahmadi.com
@abanorg